在近代中国提倡政治改革，又能作出有力建言影响统治阶层的，应以清政府总税务司赫德(Robert Hart)为最早的倡言者。他在同治四年九月十八日（1865年11月6日），向总理各国事务衙门，呈递「局外旁观论」，以局外人提出客观的政治改革建议。

「局外旁观论」甚为宏观，主论清政府「内情」和「外情」的处境及实况，其政改言论涉及人事、制度、内政、财政、外交、税务、条约、军事等问题。「内情」，就是内政，指出政府腐败，即如官吏贪污、兵弱无能、处事因循、升调舞弊、文官愚庸、邪教歛财、徒饰虚文，「以致万国之内，最驯顺之百姓，竟致处处不服变乱」；「外情」，就是外交，言及清与俄、法、英在外交上发生的争执，即如与俄国边界问题，与法国的传教问题，与英国的贸易问题。

赫德一则指出「内情」和「外情」的实况，两者互为因果，互有影响；二则对「内情」和「外情」，提出改革建议。在「内情」上，于教育鼓励从外国学习，如轮船、火车、织造、器具、邮政、电报、军火、兵法等，目的在于「民化兴国」；财税方面，主张国家订定统一税制，政府有良好预算和审计制度，达到优薪厚禄的目的；实业上，采用外国善法，铸造钱币以便民用，发展水陆交通以利人行，创设邮政电报以利通信。至于「外情」，建议清政府与外国建立外交制度，一则接受外国派出使节常驻北京，由皇帝接见各国公使；二则主张清政府派出大使常驻外国京师；三则依照《万国公法》，处理各国外交事务。赫德的建议，无论在「内情」和「外情」上，均可说是教育现代化、财税现代化、实业现代化、外交现代化的提倡。

虽然赫德的建议未被接纳，但他自1863年出任海关总税务司，至1908年退休返英，任职长达45年，将中国海关建成最现代化的机构。1866年，他承办邮递事务，使中国邮政步入现代化发展。其后，他对中国海军的现代化亦有很大贡献，可见赫德是中国现代化的推动者和实行者。

在史学上，无疑有人对赫德提出非议，认为他是英帝国主义在中国的工具，但若仔细客观研究，赫德是北爱尔兰循道公会虔诚的教徒，在中国政府任职45年不异其志。据知他任职总税务司后两年，加按察使衔；1869年晋升布政使；1885年赏花翎、双龙二等第一宝星；1893赏三代一品封典；1900年晋升太子少保；1902年入觐皇帝赐「福」字；1908年因病回国，加赐尚书衔，仍保留总税务司职以至离世。1911年9月20日，当赫德在英国伦敦病逝，清政府仍追封为「太子太保」，由此可见对其忠心贡献的充分肯定。