在近代中國提倡政治改革，又能作出有力建言影響統治階層的，應以清政府總稅務司赫德(Robert Hart)為最早的倡言者。他在同治四年九月十八日（1865年11月6日），向總理各國事務衙門，呈遞「局外旁觀論」，以局外人提出客觀的政治改革建議。

「局外旁觀論」甚為宏觀，主論清政府「內情」和「外情」的處境及實況，其政改言論涉及人事、制度、內政、財政、外交、稅務、條約、軍事等問題。「內情」，就是內政，指出政府腐敗，即如官吏貪污、兵弱無能、處事因循、升調舞弊、文官愚庸、邪教歛財、徒飾虛文，「以致萬國之內，最馴順之百姓，竟致處處不服變亂」；「外情」，就是外交，言及清與俄、法、英在外交上發生的爭執，即如與俄國邊界問題，與法國的傳教問題，與英國的貿易問題。

赫德一則指出「內情」和「外情」的實況，兩者互為因果，互有影響；二則對「內情」和「外情」，提出改革建議。在「內情」上，於教育鼓勵從外國學習，如輪船、火車、織造、器具、郵政、電報、軍火、兵法等，目的在於「民化興國」；財稅方面，主張國家訂定統一稅制，政府有良好預算和審計制度，達到優薪厚祿的目的；實業上，採用外國善法，鑄造錢幣以便民用，發展水陸交通以利人行，創設郵政電報以利通信。至於「外情」，建議清政府與外國建立外交制度，一則接受外國派出使節常駐北京，由皇帝接見各國公使；二則主張清政府派出大使常駐外國京師；三則依照《萬國公法》，處理各國外交事務。赫德的建議，無論在「內情」和「外情」上，均可說是教育現代化、財稅現代化、實業現代化、外交現代化的提倡。

雖然赫德的建議未被接納，但他自1863年出任海關總稅務司，至1908年退休返英，任職長達45年，將中國海關建成最現代化的機構。1866年，他承辦郵遞事務，使中國郵政步入現代化發展。其後，他對中國海軍的現代化亦有很大貢獻，可見赫德是中國現代化的推動者和實行者。

在史學上，無疑有人對赫德提出非議，認為他是英帝國主義在中國的工具，但若仔細客觀研究，赫德是北愛爾蘭循道公會虔誠的教徒，在中國政府任職45年不異其志。據知他任職總稅務司後兩年，加按察使銜；1869年晉升布政使；1885年賞花翎、雙龍二等第一寶星；1893賞三代一品封典；1900年晉升太子少保；1902年入覲皇帝賜「福」字；1908年因病回國，加賜尚書銜，仍保留總稅務司職以至離世。1911年9月20日，當赫德在英國倫敦病逝，清政府仍追封為「太子太保」，由此可見對其忠心貢獻的充分肯定。